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1.行政審批的概念及設(shè)置

在德國，法律往往對公共利益或者第三者可能造成重大危害的社會經(jīng)濟(jì)活動設(shè)置行政審批程序。有關(guān)的社會經(jīng)濟(jì)活動只有在得到主管的行政機(jī)構(gòu)的預(yù)先同意以后才能開展。[7]德國在社會經(jīng)濟(jì)活動過程中不同的階段可以設(shè)置行政審批。設(shè)置審批的標(biāo)準(zhǔn)是以是否可能對公共利益或第三者造成嚴(yán)重的危害為準(zhǔn)。

2.行政審批的程序

德國行政審批分一般程序和分段審批程序。根據(jù)德國行政程序法第十條規(guī)定，在德國行政許可程序原則上采用非要式程序。但是，并非是指做出行政許可決定時沒有程序規(guī)則要遵守（德國程序法第十一條）。許可通知書也有特定的形式（德國行政程序法第三十七條第二款），在實(shí)踐中幾乎都用書面形式。

對重要的審批，特別是對幾乎所有的大型設(shè)備的許可，有關(guān)法律都規(guī)定在頒發(fā)許可以前，要經(jīng)過特定的，詳細(xì)規(guī)范的程序。這種程序在計劃確定和一些許可中，如聯(lián)邦排放控制法，原子能管理法，航空法中特別典型。

3.職業(yè)安全健康行政審批

德國沒有統(tǒng)一的成文法律規(guī)定職業(yè)安全健康方面的行政審批，德國更強(qiáng)調(diào)綜合性風(fēng)險預(yù)防，有關(guān)職業(yè)安全健康的要求往往與環(huán)境保護(hù)合并規(guī)定。主要的審批事項(xiàng)涉及以下三個領(lǐng)域：

（一）礦山領(lǐng)域

礦山領(lǐng)域的職業(yè)安全與健康行政審批法律依據(jù)主要是《聯(lián)邦采礦法》（The Federal Mining Act）。

（二）非礦山領(lǐng)域

在非礦山領(lǐng)域的職業(yè)安全與健康行政審批，如危險化學(xué)品相關(guān)行政審批，建設(shè)施工項(xiàng)目相關(guān)的行政審批，法律依據(jù)主要是《聯(lián)邦排放控制法》（Federal Immission Control Act）。德國《聯(lián)邦排放控制法》是預(yù)防空氣污染、噪音、振動等相關(guān)現(xiàn)象對環(huán)境造成有害影響的法案，其中包括了職業(yè)安全與衛(wèi)生的行政審批相關(guān)的規(guī)定[8]。根據(jù)德國《聯(lián)邦排放控制法》的規(guī)定，德國非礦山領(lǐng)域的職業(yè)安全與健康行政審批事項(xiàng)同環(huán)境保護(hù)、水資源保護(hù)、土壤保護(hù)、噪聲防治、道路交通管理、土地使用保護(hù)規(guī)劃等事項(xiàng)共同審批，不另行單獨(dú)實(shí)施。具體實(shí)施審批的部門在不同的州有不同的設(shè)置。

（三）職業(yè)人員領(lǐng)域

德國《職業(yè)安全法》（German Occupational Safety Act(AsiG)）對職業(yè)病醫(yī)師（occupational physicians）和職業(yè)安全工程師（safety engineers）等職業(yè)安全衛(wèi)生專業(yè)人士做出了規(guī)定。德國《職業(yè)安全法》是德國對歐盟職業(yè)安全健康框架指令第七條的具體執(zhí)行。

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三、中歐高危行業(yè)職業(yè)安全健康行政審批對比分析及啟示

目前我國安全生產(chǎn)行政審批主要涉及企業(yè)證照類（5項(xiàng)）、“三同時”審查類（4項(xiàng)）、中介機(jī)構(gòu)資質(zhì)類（3項(xiàng)）、人員資格類（2項(xiàng)）共14項(xiàng)，與歐盟對比分析來看，主要有以下相同點(diǎn)和區(qū)別之處。

（一）相同點(diǎn)

（一）在高危行業(yè)設(shè)置職業(yè)安全與健康行政審批事項(xiàng)

中國和歐盟成員國在礦山、危險化學(xué)品等高危行業(yè)均設(shè)置了職業(yè)安全與健康相關(guān)的行政審批事項(xiàng)。如，英國在鐵路、海上設(shè)施、陸上主要危險源、天然氣儲運(yùn)、石棉、爆炸物制造和存儲等高風(fēng)險行業(yè)均實(shí)施行政審批。

（二）具體行政審批事項(xiàng)有明確的法律法規(guī)依據(jù)

行政審批直接關(guān)系行政相對人權(quán)益，中國和歐盟成員國政府對行政審批的設(shè)置要求嚴(yán)格，具體的行政審批事項(xiàng)均必須有明確的法律法規(guī)依據(jù)。

（三）由專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)或授權(quán)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施

無論是中國還是歐盟成員國，具體的行政審批事項(xiàng)均由專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)或授權(quán)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。如，在英國，生產(chǎn)和存儲2噸以上爆炸物品，由HSE爆炸物品監(jiān)督處進(jìn)行審批；在德國，礦山安全健康計劃由各州的采礦主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審批。

（四）有嚴(yán)格的審批程序

歐盟成員國及中國對職業(yè)安全健康審批事項(xiàng)，均規(guī)定了嚴(yán)格的審批程序。如英國海上設(shè)施安全報告許可規(guī)定，海上設(shè)施分為生產(chǎn)設(shè)施安全報告和非生產(chǎn)設(shè)施安全報告，報告的內(nèi)容和時間要求是不同的。一般情況下，新建生產(chǎn)設(shè)施的作業(yè)者應(yīng)準(zhǔn)備一份報告并提交給HSE；如果將要搬遷到新地點(diǎn)（無論是否在相關(guān)海域外），生產(chǎn)設(shè)施的作業(yè)者還要提交一份之前關(guān)于搬遷的特別報告，并將該報告提交給HSE；此外，對重大事故危害識別、重大隱患評估、相應(yīng)控制措施等都進(jìn)行了規(guī)定，相關(guān)申請人必須對此作詳細(xì)的說明，否則難以獲得HSE的許可。

（五）審批相關(guān)信息公開

歐盟成員國將職業(yè)安全健康行政審批事項(xiàng)，通過政府網(wǎng)站等渠道予以公開，被許可人可以方便了解到審批的具體流程、需要提交的材料以及時間、費(fèi)用等相關(guān)內(nèi)容，這一點(diǎn)與我國情況類似。

（六）推行集中審批

德國各州分別設(shè)立專門機(jī)構(gòu)辦理行政審批事項(xiàng)受理，這種做法類似于我國目前各地推進(jìn)的集中審批，方便了許可相對人。

（一）職業(yè)安全與健康監(jiān)管理念不同

歐盟及其成員國對職業(yè)安全健康監(jiān)管更關(guān)注風(fēng)險評估和預(yù)防，更強(qiáng)調(diào)雇主的責(zé)任。比如，歐盟框架指令規(guī)定，雇主必須進(jìn)行關(guān)于職業(yè)安全健康的風(fēng)險評估，必須決定哪些職業(yè)安全健康措施需要執(zhí)行。[9]德國《勞動保護(hù)法》規(guī)定，雇主有義務(wù)采取各種措施，保護(hù)雇員的安全和身體健康。反觀中國，一些地方和部門重事前審批輕事后監(jiān)管。

（二）行政審批觀念不同

英國和德國職業(yè)安全健康審批收取數(shù)額不等的費(fèi)用，強(qiáng)調(diào)許可活動是監(jiān)管主體為具體對象提供的特定服務(wù)，應(yīng)由具體被許可人而非公共財政負(fù)擔(dān)。這點(diǎn)與我國目前強(qiáng)調(diào)的許可是公共服務(wù)因而不收費(fèi)觀念明顯不同。

（三）審批部門的職責(zé)分工不同

英國職業(yè)安全健康采取分級分類監(jiān)管的原則，HSE主要負(fù)責(zé)高風(fēng)險的行業(yè)，但對審批而言，地方政府及相關(guān)部門也有參與。英國HSE爆炸物品監(jiān)管處與地方政府、消防服務(wù)部門和警察局在爆炸物執(zhí)法方面相互配合工作。HSE負(fù)責(zé)對爆炸物的生產(chǎn)加工，超過兩頓的爆炸物儲存，以及運(yùn)輸?shù)冗M(jìn)行許可監(jiān)督，而地方政府、消防服務(wù)部門和警察局負(fù)責(zé)對存儲兩噸以下的擁有者進(jìn)行許可和監(jiān)管。

雖然我國對礦山以及危險化學(xué)品生產(chǎn)、儲存建設(shè)項(xiàng)目的安全設(shè)施設(shè)計審查，也按照規(guī)模等因素實(shí)施分級監(jiān)管。但是，對于許可證而言，分級監(jiān)管原則體現(xiàn)不足，審批權(quán)過多集中在省一級。實(shí)踐中，省級承擔(dān)的審批任務(wù)過重，耗費(fèi)了過多人力及時間成本，不利于各省局集中精力對全省的安全生產(chǎn)進(jìn)行整體謀劃布局。而從行政審批相對人角度來看，各個企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)多集中于各個區(qū)縣，將行政審批權(quán)下放，不僅能夠優(yōu)化安全生產(chǎn)領(lǐng)域上下級權(quán)責(zé)關(guān)系，更便于行政相對人辦理相關(guān)事項(xiàng)，提高辦事效率。

（四）行政審批事項(xiàng)具體設(shè)置不同

歐盟成員國歐盟國家注重安全、健康、環(huán)境一體化審批，在具體環(huán)節(jié)上注重審批的連續(xù)性、整體性。比如，德國《聯(lián)邦排放控制法》中將涉及職業(yè)健康衛(wèi)生的事項(xiàng)與環(huán)境保護(hù)等審批事項(xiàng)一并規(guī)定，一體實(shí)施審批；英國核站點(diǎn)許可的評估環(huán)節(jié)必須參加能源和氣候變化部核責(zé)任保險，石棉作業(yè)許可對健康的重視等。

中國安全生產(chǎn)行政審批和職業(yè)衛(wèi)生行政審批采取分別規(guī)定，分別實(shí)施的模式，二者有部分重疊。目前，建設(shè)項(xiàng)目安全生產(chǎn)“三同時”和職業(yè)衛(wèi)生“三同時”由安全監(jiān)管部門不同機(jī)構(gòu)組織實(shí)施，企業(yè)在具體操作中，要對此兩種審批事項(xiàng)分別準(zhǔn)備相關(guān)材料，分別報批，不僅增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，也加大了安監(jiān)部門的行政成本，降低了辦事效率。

（五）行政審批的程序設(shè)置環(huán)節(jié)不同

歐盟國家如英國核設(shè)施的一個許可，涵蓋核站點(diǎn)從設(shè)立到關(guān)閉的整個生命周期。而我國目前對同一事項(xiàng)不同環(huán)節(jié)設(shè)定審批，礦山等高危行業(yè)還應(yīng)單獨(dú)取得安全生產(chǎn)許可證，不僅程序上較為繁瑣，且前后提供的材料還有許多重合之處。

（六）針對中介機(jī)構(gòu)的行政審批事項(xiàng)設(shè)置不同

英國和德國沒有對中介機(jī)構(gòu)的許可，中介機(jī)構(gòu)不在政府職業(yè)安全健康審批事項(xiàng)之列，本身屬于社會組織自律管理范疇，更強(qiáng)調(diào)市場的作用，中介機(jī)構(gòu)只接受政府的必要性監(jiān)管。目前，我國安全生產(chǎn)和職業(yè)健康行政審批中仍保留不少對于中介機(jī)構(gòu)的資質(zhì)許可。

（七）審查的具體形式不同

歐盟國家對職業(yè)安全健康的許可，以形式審查為主。以英國海上設(shè)施許可為例。英國海上生產(chǎn)設(shè)施相關(guān)的作業(yè)者（operator）以及和非生產(chǎn)設(shè)施相關(guān)的所有者（owner），在從事生產(chǎn)或作業(yè)前，必須按照《2005年英國海上設(shè)施（安全報告）法》要求，編制足夠詳盡的安全報告。如果滿足法律要求，HSE一般會予以批準(zhǔn)。與歐盟不同，中國許多職業(yè)安全健康行政審批項(xiàng)目，安全監(jiān)管監(jiān)察部門都組織實(shí)質(zhì)審查[10]。

（八）審批責(zé)任不同

歐盟及其成員國強(qiáng)調(diào)雇主責(zé)任。如，英國職業(yè)安全健康許可實(shí)行企業(yè)主體責(zé)任原則，負(fù)責(zé)履行許可職責(zé)的政府部門及其工作人員對企業(yè)職業(yè)安全健康并不承擔(dān)責(zé)任。行政審批制度對責(zé)任人生產(chǎn)運(yùn)營中的健康安全計劃并不提供擔(dān)保，企業(yè)健康與安全只能依賴于責(zé)任人本身。我國安全生產(chǎn)和職業(yè)健康行政許可實(shí)行“誰發(fā)證、誰負(fù)責(zé)”或“誰簽字、誰負(fù)責(zé)”的原則，負(fù)責(zé)履行許可職責(zé)的政府部門及其工作人員對企業(yè)安全生產(chǎn)和職業(yè)健康承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

?（三）啟示及建議

借鑒歐盟職業(yè)安全健康許可經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國安全生產(chǎn)、職業(yè)健康行政許可實(shí)際，提出以下建議：

1.學(xué)習(xí)借鑒歐盟國家職業(yè)安全健康行政許可的理念

“企業(yè)主體責(zé)任”是歐盟國家職業(yè)健康安全許可的重要理念，學(xué)習(xí)這一理念并轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動。

一是要在日常安全監(jiān)管監(jiān)察工作中逐步轉(zhuǎn)變我國行政許可由政府管理承擔(dān)主要責(zé)任（誰審查、誰負(fù)責(zé)，誰簽字、誰負(fù)責(zé)）的理念，確立安全生產(chǎn)和職業(yè)健康行政許可“企業(yè)主體責(zé)任”原則，把管理風(fēng)險的法律責(zé)任移交到風(fēng)險制造者，安全監(jiān)管監(jiān)察部門要強(qiáng)化對企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)和職業(yè)健康主體責(zé)任的監(jiān)管監(jiān)察，督促企業(yè)加強(qiáng)安全生產(chǎn)和職業(yè)健康工作，真正體現(xiàn)企業(yè)是安全生產(chǎn)和職業(yè)健康的“唯一責(zé)任主體”。

二是慎用行政許可，突出行政許可的政府最高管理手段的優(yōu)勢，重點(diǎn)對社會公眾高度關(guān)注的行業(yè)領(lǐng)域和風(fēng)險進(jìn)行管理，繼續(xù)強(qiáng)化“以人為本”的理念，打造對安全生產(chǎn)和健康風(fēng)險控制的最后防線。通過規(guī)定企業(yè)風(fēng)險控制的目標(biāo)而不是風(fēng)險控制詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)和具體的要求，督促企業(yè)持續(xù)改進(jìn)安全生產(chǎn)和職業(yè)健康工作。

2.進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化行政審批事項(xiàng)

借鑒歐盟國家許可的經(jīng)驗(yàn)，同時結(jié)合我國行政審批制度改革的實(shí)際需要，堅持在現(xiàn)有法制體制框架下，調(diào)整、合并相關(guān)許可項(xiàng)目，進(jìn)一步簡化審批程序，具體建議是：

一是對高風(fēng)險行業(yè)實(shí)施嚴(yán)格許可。行政審批制度改革并不意味著完全取消許可，歐盟國家對存在重大風(fēng)險，一般管制措施不足應(yīng)對的事項(xiàng)亦通過許可的形式加強(qiáng)監(jiān)管。這一點(diǎn)尤其值得我國在行政審批改革中學(xué)習(xí)和借鑒。建議結(jié)合我國安全生產(chǎn)的實(shí)際狀況，對礦山、危險化學(xué)品、煙花爆竹的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存等具有高度危險性的相關(guān)事項(xiàng)，加強(qiáng)嚴(yán)格準(zhǔn)入和審批程序。近期發(fā)生的天津港“8·12”瑞海公司危險化學(xué)品倉庫火災(zāi)爆炸事故，再次給強(qiáng)化安全監(jiān)管敲響了警鐘。對此類高度危險性的事項(xiàng)，建議實(shí)施嚴(yán)格審批。同時，對風(fēng)險性較小的事項(xiàng)，建議逐步減少和縮小實(shí)施行政許可的范圍，重點(diǎn)加強(qiáng)日常監(jiān)督檢查。

二是尊重安全與健康內(nèi)在相關(guān)、密不可分的特點(diǎn)，對礦山和用于生產(chǎn)、儲存危險物品的建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)域的安全生產(chǎn)“三同時”許可與職業(yè)衛(wèi)生“三同時”許可有機(jī)結(jié)合，實(shí)行一體化管理，統(tǒng)一申報，聯(lián)合審查，統(tǒng)一發(fā)證，降低企業(yè)成本，節(jié)省行政資源。

三是取消部分人員資格和機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)可事項(xiàng)。借鑒德國經(jīng)驗(yàn)，取消部分領(lǐng)域特種作業(yè)人員的強(qiáng)制資質(zhì)認(rèn)證，由行業(yè)協(xié)會負(fù)責(zé)認(rèn)證，將資質(zhì)認(rèn)證僅作為從業(yè)人員能力的證明，由雇主對操作人員是否能夠勝任特種作業(yè)進(jìn)行判斷，雇主決定具體雇傭的人員，同時雇主對相關(guān)的安全負(fù)責(zé)。同時，建議逐步取消中介機(jī)構(gòu)資質(zhì)審批。針對目前我國部分中介機(jī)構(gòu)收取企業(yè)費(fèi)用后，提供的報告不真實(shí)客觀的實(shí)際，建議通過政府購買服務(wù)的形式，由政府向中介機(jī)構(gòu)付費(fèi)，并通過市場手段實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。

3. 加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管

一是加強(qiáng)和改進(jìn)日常監(jiān)管。根據(jù)新《安全生產(chǎn)法》以及行政審批改革后取消、下放行政審批權(quán)的實(shí)際情況，結(jié)合推行分級分類監(jiān)管，科學(xué)制定執(zhí)法計劃，重點(diǎn)對取消下放后的事項(xiàng)進(jìn)行有計劃的監(jiān)督檢查。同時，加大暗查抽查力度，通過“四不兩直”等檢查方式，嚴(yán)格督促生產(chǎn)經(jīng)營單位落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任。

二是強(qiáng)化誠信體系建設(shè)，建立失信聯(lián)合懲戒制度。圍繞落實(shí)《國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)誠信體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》（安委〔2014〕8號），對行政審批改革后取消、下放的事項(xiàng)，建立安全生產(chǎn)承諾制度、安全生產(chǎn)不良信用記錄制度、安全生產(chǎn)誠信“黑名單”、安全生產(chǎn)誠信評價和管理制度以及安全生產(chǎn)誠信報告和執(zhí)法信息公示制度，并通過構(gòu)建完備的企業(yè)安全生產(chǎn)誠信大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，加強(qiáng)動態(tài)管理，實(shí)施失信懲戒。

三是培育和規(guī)范社會組織，推動行業(yè)自律。注重培育安全生產(chǎn)、職業(yè)衛(wèi)生相關(guān)社會組織，引導(dǎo)社會組織提供相關(guān)公共服務(wù)；鼓勵注冊安全工程師事務(wù)所、安全生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)等專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)揮其所具有的專門知識和專業(yè)技能對生產(chǎn)經(jīng)營單位進(jìn)行監(jiān)督；通過配合國家社會組織管理制度改革以及出臺相關(guān)配套政策，逐步消除社會組織行政化；通過政府購買服務(wù)、專家服務(wù)平臺建設(shè)以及其他技術(shù)性服務(wù)項(xiàng)目的開展，培育安全生產(chǎn)社會組織的發(fā)展。

4.加快修訂相關(guān)法律法規(guī)

鑒于目前安全生產(chǎn)和職業(yè)健康行政許可事項(xiàng)的設(shè)立和實(shí)施都有明確的法律法規(guī)規(guī)定，根據(jù)依法行政原理，在上位法未得到及時修訂或廢止前，安全生產(chǎn)和職業(yè)健康行政許可制度改革比較受限。建議加強(qiáng)法律法規(guī)實(shí)施情況的研究，從長遠(yuǎn)著手，應(yīng)修訂完善《安全生產(chǎn)許可證條例》等法律法規(guī)，從源頭上解決許可項(xiàng)目多、交叉重疊、多頭許可等問題?！笆濉逼陂g，建議全國人大考慮整合《安全生產(chǎn)法》、《礦山安全法》和《職業(yè)病防治法》的相關(guān)內(nèi)容，或制定一部統(tǒng)一的《職業(yè)安全健康法》，真正與國際接軌。