2 存在問題分析

　　盡管上述法規(guī)體系、制度的建立，對改善我國鍋爐壓力容器壓力管道等特種設(shè)備安全狀況起到了決定性作用，但仍存在著一些亟待解決的問題和需要完善的內(nèi)容。

　　2.1 監(jiān)察制度缺少專門法律的支撐

　　與國際上情況相比，我國的鍋爐壓力容器等特種設(shè)備法規(guī)體系中在法律層次上存在差距。

　　鑒于鍋爐壓力容器等特種設(shè)備具有危險性的特點(diǎn)，國際上一些發(fā)達(dá)的國家對特種設(shè)備的管理有專門的法律。而我國的特種設(shè)備法規(guī)體系中目前還沒有專門的法律文本或明確的法律條款。

　　根據(jù)國務(wù)院三定方案，對于特種設(shè)備的監(jiān)察管理，增加了壓力管道、電梯、起重機(jī)械、廠內(nèi)機(jī)動車輛、架空索道、游藝機(jī)和游樂設(shè)施、防爆電器等方面的內(nèi)容，而對這些設(shè)備安全監(jiān)察制度的建立，則缺少法律、法規(guī)的支撐。由于監(jiān)察內(nèi)容發(fā)生了變化，有必要制定一部專門的法律進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整。

　　2.2 現(xiàn)行的《暫行條例》已不適應(yīng)新的管理體制和經(jīng)濟(jì)環(huán)境

　　《暫行條例》是1982年頒發(fā)的，至今已實(shí)施了18年，《暫行條例》頒發(fā)后已經(jīng)歷了四次機(jī)構(gòu)調(diào)整，主體關(guān)系已發(fā)生了變化；有必要通過立法，明確各方面的法律責(zé)任。

　　由于目前經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，《暫行條例》有些內(nèi)容已不適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)體制，對于特種設(shè)備事故的處理、處罰措施缺少明確的規(guī)定。

2.3 部門規(guī)章不健全

　　作為法規(guī)體系重要組成部分的“部門規(guī)章”內(nèi)容不健全，目前，除了《鍋爐壓力容器壓力管道設(shè)備事故處理規(guī)定》（1997年7月18日勞動部令第8號發(fā)布）、《小型和常壓熱水鍋爐安全監(jiān)察規(guī)定》（2000年6月15日國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局令第11號發(fā)布）、《特種設(shè)備質(zhì)量監(jiān)督與安全監(jiān)察規(guī)定》（2000年6月29日國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局令第13號發(fā)布）以外，其他承壓與特種設(shè)備監(jiān)察管理規(guī)定、辦法，都不是以“部門規(guī)章”形式由部門首長簽署命令予以公布，而是以“部門文件”形式發(fā)出的。

2.4 標(biāo)準(zhǔn)體系不完整

　　與國際標(biāo)準(zhǔn)和國外先進(jìn)國家的標(biāo)準(zhǔn)相比，我國的鍋爐壓力容器標(biāo)準(zhǔn)體系尚不完整，目前還沒有將鍋爐和壓力容器納入同一標(biāo)準(zhǔn)體系，因此存在鍋爐相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和壓力容器相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)（如相關(guān)的材料標(biāo)準(zhǔn)、焊接工藝評定標(biāo)準(zhǔn)及無損檢測標(biāo)準(zhǔn)）不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)的問題。

　　2.5 亟待明確規(guī)章及規(guī)范性文件的主體關(guān)系

　　現(xiàn)行的規(guī)章及規(guī)范性文件多數(shù)是在1998年政府機(jī)構(gòu)改革前制定的，這些文件的執(zhí)行主體大多是勞動行政部門，機(jī)構(gòu)改革、職能調(diào)整后，主體關(guān)系發(fā)生了變化，應(yīng)對這些規(guī)章及規(guī)范性文件進(jìn)行修改，明確各方面的主體關(guān)系。

　　3 立法探討

　　在鍋爐壓力容器等特種設(shè)備立法方面，完善的法規(guī)體系結(jié)構(gòu)層次應(yīng)該是：“法律----行政法規(guī)----部門規(guī)章及規(guī)范性文件----相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)規(guī)定、要求”四個層次的法規(guī)體系結(jié)構(gòu)。

　　3.1 立法的可能性

　　關(guān)于法律的確立。在今年三月份召開的九屆人大三次會議上，有近200名人大代表提出了6項關(guān)于制定《特種設(shè)備安全法》的議案。由于鍋爐壓力容器等特種設(shè)備具有發(fā)生事故、造成社會生產(chǎn)和國民經(jīng)濟(jì)遭受破壞人民生命財產(chǎn)蒙受損失的危險，人大代表們提議制定《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》，以便強(qiáng)化政府對特種設(shè)備的監(jiān)察和管理，確定安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能，規(guī)范鍋爐壓力容器等特種設(shè)備的設(shè)計、制造、安裝、使用、檢驗(yàn)、修理、改造及進(jìn)出口等環(huán)節(jié)的行為，明確各方面的責(zé)任，明確違法處罰原則，從而遏制惡性事故的發(fā)生、達(dá)到降低事故率的目的，有效地保護(hù)國家和人民的財產(chǎn)和生命安全，更好地體現(xiàn)社會主義的優(yōu)越性。

　　人大代表能夠提出關(guān)于特種設(shè)備立法的議案，說明對這類設(shè)備安全監(jiān)察工作的重要性得到認(rèn)可，也說明社會各界對特種設(shè)備安全法制的要求日益增強(qiáng)，渴望盡快有一部專門法律進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整。特種設(shè)備的立法能夠取得社會各方面的支持。相信這一點(diǎn)將會引起有關(guān)部門的重視。

　　《暫行條例》的頒布對于我國建立鍋爐壓力容器安全監(jiān)察制度確立了依據(jù)，《暫行條例》的執(zhí)行對改善我國鍋爐壓力容器安全狀況起到了決定性作用。為特種設(shè)備的立法打下了良好的基礎(chǔ)。

　　特種設(shè)備的立法，具有廣泛的國際基礎(chǔ)和較好的立法環(huán)境，有可借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)和基本內(nèi)容；另一方面，完善立法，建立法規(guī)制度，是加入WTO的要求，使特種設(shè)備的質(zhì)量監(jiān)督和安全監(jiān)察工作與國際接軌，符合國際慣例。

　　因此，應(yīng)該繼續(xù)努力爭取設(shè)立《特種設(shè)備安全法》。

　　3.2 修訂《暫行條例》

　　應(yīng)該盡快對《暫行條例》內(nèi)容進(jìn)行全面修訂，使之符合市場經(jīng)濟(jì)體制的要求；按照機(jī)構(gòu)改革三定方案，明確的執(zhí)法主體關(guān)系及各方面的責(zé)任；增加壓力管道、小型鍋爐和常壓鍋爐的監(jiān)察內(nèi)容；增加進(jìn)出口的有關(guān)內(nèi)容；增加有關(guān)罰則。

　　3.3 制定《特種設(shè)備質(zhì)量監(jiān)督與安全監(jiān)察條例》

　　根據(jù)國務(wù)院三定方案確定的職能，全面宣傳貫徹《特種設(shè)備質(zhì)量監(jiān)督與安全監(jiān)察規(guī)定》，加強(qiáng)對電梯、起重機(jī)械、廠內(nèi)機(jī)動車輛、架空索道、游藝機(jī)和游樂設(shè)施、防爆電器等的監(jiān)督管理，俟條件成熟，制定《特種設(shè)備質(zhì)量監(jiān)督與安全監(jiān)察條例》，并完善配套的行政規(guī)章、技術(shù)規(guī)程和國家標(biāo)準(zhǔn)。

　　3.4 進(jìn)一步完善依法行政的規(guī)章制度

　　按照《立法法》第七十一條、第七十五條、第七十六條、第七十七條有關(guān)規(guī)定，國務(wù)院各部、委、署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。部門規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)部務(wù)會議或局務(wù)會議決定并由部門首長簽署命令予以公布。部門規(guī)章簽署公布后，及時在國務(wù)院公報或者部門公報和在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊登。在公報上刊登的文本為標(biāo)準(zhǔn)文本。

　　按照《行政處罰法》第十二條規(guī)定：國務(wù)院部、委員會制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。

　　尚未制定法律、行政法規(guī)的，前款規(guī)定的國務(wù)院部、委員會制定的規(guī)章對違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。罰款的限額由國務(wù)院規(guī)定。

　　國務(wù)院可以授權(quán)具有行政處罰權(quán)的直屬機(jī)構(gòu)依照本條第一款、第二款的規(guī)定，規(guī)定行政處罰。

　　根據(jù)上述規(guī)定，應(yīng)進(jìn)一步完善依法行政的規(guī)章制度，凡涉及行政執(zhí)法、行政處罰以及行政管理性內(nèi)容較突出的鍋爐壓力容器等特種設(shè)備安全監(jiān)察規(guī)定、辦法，均應(yīng)以“部門規(guī)章”的形式予以公布。而對于目前已經(jīng)有的、以“部門文件”形式下發(fā)的監(jiān)察規(guī)定、辦法，應(yīng)盡快予以修訂和完善，并進(jìn)行分類，屬于“部門規(guī)章”的規(guī)定、辦法，應(yīng)按《立法法》的規(guī)定予以公布。

　　此外，在法規(guī)體系的“部門規(guī)章及規(guī)范性文件”層次中擬增加有關(guān)的內(nèi)容，諸如：《安全監(jiān)察行政執(zhí)法若干規(guī)定》、《安全監(jiān)察人員管理辦法》、《檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)管理辦法》、《鍋爐制造資格管理辦法》、《鍋爐安裝監(jiān)督管理規(guī)定》、《壓力管道使用登記管理辦法》、《液化氣體鐵路罐車安全監(jiān)察規(guī)程》、《壓力管道安全監(jiān)察規(guī)程》、《壓力管道安裝監(jiān)督檢驗(yàn)規(guī)則》、《在用壓力管道檢驗(yàn)規(guī)程》、《鍋爐壓力容器壓力管道安全閥校驗(yàn)規(guī)則》等等。

　　3.5 建立統(tǒng)一的鍋爐壓力容器標(biāo)準(zhǔn)體系

　　考慮與國際接軌，適應(yīng)國際大趨勢，認(rèn)為應(yīng)該積極靠攏國際標(biāo)準(zhǔn)。逐步建立或形成相對一致的鍋爐壓力容器標(biāo)準(zhǔn)體系。對一些相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，如有關(guān)材料標(biāo)準(zhǔn)、焊接工藝評定標(biāo)準(zhǔn)和無損檢測標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該盡快協(xié)調(diào)一致。